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2022年上半年，中央多次在高級(jí)別會(huì)議中提到要有序推進(jìn)城市更新，并將實(shí)施城市更新行動(dòng)作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。2月24日，國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)提出，下一階段城市更新的建設(shè)將從7個(gè)方面推動(dòng)，包括健全城市體系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、完善城市功能、管控建設(shè)底線(xiàn)、提升居住品質(zhì)、提高運(yùn)行效能、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等。會(huì)議中明確防止大拆大建，為精細(xì)化城市更新發(fā)展進(jìn)程奠定了基調(diào)。3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，有序推進(jìn)城市更新，加強(qiáng)市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)，開(kāi)展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開(kāi)工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進(jìn)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造。3月17日，《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提到要推進(jìn)城市更新，加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)。7月12日，發(fā)改委發(fā)布《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》，再次提到有序推進(jìn)城市更新改造，并強(qiáng)調(diào)推進(jìn)老舊小區(qū)、廠(chǎng)區(qū)、街區(qū)、城中村等，防止大拆大建，進(jìn)一步約束城市更新的改造方式。

表：2022年上半年中央部分城市更新政策

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2022年上半年，中央在城市更新層面的發(fā)展方向從2021年的“實(shí)施城市更新行動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行蛲七M(jìn)城市更新”及“防止大拆大建”。這意味著，我國(guó)城市更新進(jìn)程已具備實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，隨著政策的進(jìn)一步落地，城市更新相關(guān)條例也逐漸細(xì)化，政策也從改造規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)施方案?！笆奈濉逼陂g，隨著我國(guó)城市更新的不斷推動(dòng)，其戰(zhàn)略地位也進(jìn)一步提高，中央的支持力度也在進(jìn)一步提升。 

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地方：政策落地，全方位保障城市更新平穩(wěn)推進(jìn)

2021年以來(lái)已有近40個(gè)省市出臺(tái)了百余條城市更新相關(guān)政策，并呈現(xiàn)出四大趨勢(shì)：出臺(tái)城市更新政策的城市不斷增多，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、成渝等城市群的一二線(xiàn)城市為未來(lái)城市更新發(fā)展重點(diǎn)；實(shí)施意見(jiàn)等指導(dǎo)性文件政策進(jìn)一步落地，對(duì)地方城市更新的開(kāi)展具有規(guī)范和指導(dǎo)的關(guān)鍵作用；規(guī)劃、土地、資金等支持性政策更加落地，確保企業(yè)有切實(shí)可行的盈利模式（規(guī)劃調(diào)整更加靈活、土地政策更加市場(chǎng)化、融資及退出更加便利）；城市有機(jī)更新更受重視，更加關(guān)注城市更新過(guò)程中歷史文化的保護(hù)，整體基調(diào)由“拆改建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲舾慕ā?，留、改的盈利空間逐步擴(kuò)大，防止大拆大建成為地方城市更新的主旋律。

圖：各地城市更新政策出臺(tái)情況

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（一）各地政府工作報(bào)告聚焦城市更新，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁

2022年上半年，北京、上海、天津、重慶、廣東、福建、安徽、江西、湖北、湖南、廣西、海南、四川、河北、河南、黑龍江、江蘇、遼寧、山東、山西等省市均在2022年政府工作報(bào)告中提出要有序推進(jìn)城市更新，積極推動(dòng)老舊小區(qū)、棚戶(hù)區(qū)、城中村等改造進(jìn)程。其中，北京、上海、廣東等省市的城市更新重點(diǎn)在于提升城市功能，防止大拆大建，進(jìn)一步推動(dòng)城市的高質(zhì)量發(fā)展。

表：部分重點(diǎn)省市2022年政府工作報(bào)告中城市更新相關(guān)內(nèi)容

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（二）各地加速出臺(tái)城市更新相關(guān)工作計(jì)劃，提升改造品質(zhì)

2022年上半年，北京、深圳、廣州、成都等城市均發(fā)布城市更新相關(guān)的工作規(guī)劃。其中，北京提出在“十四五”期間全市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)共有可更新建筑約2.45億平方米，以保留利用提升為主，拆除面積不超過(guò)現(xiàn)狀建面的30%，進(jìn)一步防止大拆大建。廣州表示2022年將實(shí)施123個(gè)城市更新項(xiàng)目，并啟動(dòng)101個(gè)城市更新項(xiàng)目的前期工作，涵蓋舊村、舊城、舊廠(chǎng)、舊城鎮(zhèn)等四類(lèi)改造項(xiàng)目，從區(qū)域分布來(lái)看，黃埔區(qū)、番禺區(qū)項(xiàng)目規(guī)模最大。成都“十四五”期間要求全面實(shí)施片區(qū)有機(jī)更新，推進(jìn)老城區(qū)173個(gè)老舊片區(qū)成片更新，有助于提升區(qū)域整體的居住品質(zhì)。此外，深圳2022年將《深圳市城市更新實(shí)施辦法》、《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》列入《深圳市人民政府2022年度立法工作計(jì)劃》，未來(lái)深圳的城市更新工作開(kāi)展也將有更加細(xì)化落地的規(guī)范，保障城市更新的有序開(kāi)展。

表：2022年上半年重點(diǎn)城市城市更新相關(guān)規(guī)劃

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（三）各地密集發(fā)布指導(dǎo)性政策，保障城市更新平穩(wěn)有序開(kāi)展

2022年上半年，江蘇、東莞、重慶、南昌、天津、南通等地先后發(fā)布城市更新指導(dǎo)性政策，為各地城市更新的開(kāi)展提供方向。其中，北京發(fā)布《北京市城市更新條例》（征求意見(jiàn)稿），成為繼深圳、廣州、上海之后，第四座針對(duì)城市更新立法的一線(xiàn)城市?！稐l例》還強(qiáng)調(diào)了“減量發(fā)展”，不搞“大拆大建”，意味著北京城市更新進(jìn)入減量雙控、以存量更新為主的新階段。重慶發(fā)布的《重慶市城市更新技術(shù)導(dǎo)則》，是在此前《重慶城市更新管理辦法》的基礎(chǔ)上更具體的技術(shù)支撐文件，細(xì)化了更新工作內(nèi)容，規(guī)范了更新工作路徑，為加強(qiáng)引導(dǎo)各方主體在更新過(guò)程中建立“全局意識(shí)”起到非常重要的作用，是全國(guó)首部城市更新技術(shù)導(dǎo)則，重慶還建立了“1+2+N”政策技術(shù)體系，《導(dǎo)則》是重慶城市更新政策技術(shù)體系中2個(gè)技術(shù)文件之一，進(jìn)一步彰顯其體制機(jī)制和模式創(chuàng)新的優(yōu)勢(shì)，有助于城市更新有序推進(jìn)。此外，天津發(fā)布《天津市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2022-2025年）》（征求意見(jiàn)稿），在更新策略方面，津城區(qū)域分圈層推動(dòng)城市更新工作；濱城區(qū)域重點(diǎn)圍繞舊工業(yè)園區(qū)、舊城區(qū)、軌道交通站點(diǎn)周邊、海河發(fā)展軸線(xiàn)兩側(cè)等區(qū)域開(kāi)展；外圍區(qū)以各區(qū)政府所在地為重點(diǎn)開(kāi)展城市更新。各區(qū)域制定差異化的城市更新路徑，因地制宜補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，進(jìn)一步提升城市功能品質(zhì)，平穩(wěn)有序推動(dòng)城市更新行動(dòng)。

表：2022年上半年重點(diǎn)省市城市更新指導(dǎo)性政策

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（四）廣東省城市細(xì)化政策落地，多方面推動(dòng)城市更新行動(dòng)

2022年上半年，隨著城市更新的不斷發(fā)展，改造方式、土地管理、市場(chǎng)參與主體等政策進(jìn)一步落地。其中，廣東省作為城市更新發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，相關(guān)細(xì)則政策頒布更頻繁，有助于推動(dòng)城市更新的管理更加細(xì)化、專(zhuān)業(yè)。其中，廣東省、深圳均發(fā)布土地市場(chǎng)的相關(guān)管理?xiàng)l例，提要優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用閑置、低效利用的土地，并且防止違規(guī)大拆大建，保障委托推進(jìn)城市更新進(jìn)程。此外，廣州、佛山強(qiáng)調(diào)對(duì)歷史文化街區(qū)、歷史名鎮(zhèn)等的保護(hù)，不應(yīng)采取全面改造，應(yīng)在保障文物、古樹(shù)的前提下開(kāi)展局部改造。在社會(huì)參與主體方面，廣州發(fā)布《關(guān)于支持社會(huì)力量參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要加大社會(huì)力量參與城市更新，要進(jìn)一步優(yōu)化城市更新制度設(shè)計(jì)、推動(dòng)城市更新與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，要加強(qiáng)金融對(duì)社會(huì)力量的支撐，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與到城市更新的建設(shè)中來(lái)，有助于豐富資金獲取渠道，加快改造進(jìn)程。

表：2022年上半年廣東省重點(diǎn)城市城市更新改造細(xì)則

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2022年上半年，多省市在政府工作報(bào)告中提出要推動(dòng)城市更新進(jìn)程，加大老舊小區(qū)改造工作的力度。此外，北京、廣州、成都等地發(fā)布了城市更新改造的工作計(jì)劃，重慶發(fā)布技術(shù)導(dǎo)則，有助于城市更新工作平穩(wěn)有序推動(dòng)。廣東省城市更新細(xì)化政策進(jìn)一步落地，多方面保障進(jìn)程發(fā)展。城市更新作為“十四五”期間的重要工作任務(wù)，各地均積極有序推進(jìn)。

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重點(diǎn)城市政策解讀

（一）北京：城市更新“十四五”規(guī)劃發(fā)布，分圈層差異化明確更新方向

5月18日，北京市人民政府發(fā)布了《北京市城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(北京市“十四五”時(shí)期城市更新規(guī)劃)》，本次規(guī)劃范圍為北京市行政區(qū)域，以首都功能核心區(qū)、中心城區(qū)、北京城市副中心、平原新城及地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)新城為主。規(guī)劃期限為2021年至2025年，遠(yuǎn)景展望到2035年。

《規(guī)劃》共包括六大關(guān)注點(diǎn)，具體來(lái)看：

?北京集中建設(shè)區(qū)內(nèi)共有可更新建筑約2.45億平方米，分圈層差異化明確更新方向

北京市集中建設(shè)區(qū)內(nèi)共有可更新建筑約2.45億平方米。依托《總體規(guī)劃》確定的“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，分圈層差異化明確更新方向，將首都功能核心區(qū)和城市副中心作為更新重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)歷史文化保護(hù)與城市修補(bǔ)。具體來(lái)看：

1)首都功能核心區(qū)存量可更新建筑約0.42億平方米。核心區(qū)作為城市更新的重點(diǎn)地區(qū)，強(qiáng)調(diào)保護(hù)更新。

2)中心城區(qū)存量可更新建筑約1.24億平方米。突出減量提質(zhì)，立足“減量雙控”

3)城市副中心存量可更新建筑約0.13億平方米。發(fā)揮對(duì)疏解非首都功能的示范帶動(dòng)作用。

4)推進(jìn)“兩軸”沿線(xiàn)功能調(diào)整和景觀(guān)提升優(yōu)化。

5)平原新城及地區(qū)存量可更新建筑約0.54億平方米。聚焦老舊廠(chǎng)房與老舊園區(qū)、老舊樓宇與傳統(tǒng)商圈的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與改造。

6)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)存量可更新建筑約0.12億平方米。結(jié)合城市更新適度承接與綠色生態(tài)發(fā)展相適應(yīng)的城市功能。

?全面推進(jìn)老舊小區(qū)更新改造，注重適老化和無(wú)障礙改造

重點(diǎn)推進(jìn)基礎(chǔ)類(lèi)改造，著力保障房屋安全，持續(xù)推動(dòng)住宅節(jié)能改造，提升建筑性能，降低既有建筑能耗，打造宜居住房，推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和工作進(jìn)程。按照盡力而為、量力而行原則，推進(jìn)完善類(lèi)和提升類(lèi)改造，注重適老化和無(wú)障礙改造，加強(qiáng)適老化改造設(shè)計(jì)管理，突出加裝電梯、公共環(huán)境適老化改造和無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等重點(diǎn)任務(wù)，統(tǒng)籌養(yǎng)老、助殘等相關(guān)政策，鼓勵(lì)“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”。

?提高住房供給能力，滿(mǎn)足多層次住房需求

健全完善多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度和住房體系，增加保障性住房與共有產(chǎn)權(quán)住房供給，幫助新市民、青年人解決住房問(wèn)題。借鑒廣州規(guī)范復(fù)建安置住房建設(shè)模式，探索通過(guò)城中村、城邊村有機(jī)更新提供“一間房、一張床”，推動(dòng)剩余安置住房房源納入保障性租賃住房體系。依托存量更新提供保障性租賃住房，鼓勵(lì)利用集體土地建設(shè)租賃住房。

?最大限度發(fā)揮軌道交通促進(jìn)職住平衡優(yōu)勢(shì)

強(qiáng)化軌道交通一體化建設(shè)，圍繞軌道站點(diǎn)布局功能中心。優(yōu)化各類(lèi)功能區(qū)布局，與軌道線(xiàn)網(wǎng)和樞紐站點(diǎn)更加緊密地結(jié)合起來(lái)，系統(tǒng)梳理和調(diào)整軌道交通廊道上的職住功能關(guān)系。豐富軌道站點(diǎn)周邊業(yè)態(tài)，在站點(diǎn)周邊構(gòu)建以人為本，步行、自行車(chē)優(yōu)先的交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“軌道+慢行”的低碳生活方式。

?推進(jìn)老舊樓宇升級(jí)轉(zhuǎn)型，滿(mǎn)足現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展需求

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)功能提質(zhì)增效，滿(mǎn)足科技創(chuàng)新、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、金融管理、商務(wù)服務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展需求，為產(chǎn)業(yè)高端轉(zhuǎn)型、高能級(jí)企業(yè)落位提供載體。鼓勵(lì)通過(guò)空間疏解、騰挪、置換等方式，整合閑置空間，補(bǔ)充人才公寓、職工宿舍及公共配套設(shè)施，促進(jìn)職住平衡。

?近期將劃定178個(gè)城市更新重點(diǎn)街區(qū)

借鑒上海、廣州、深圳的城市更新規(guī)劃體系，立足北京實(shí)際，在全市1371個(gè)街區(qū)管控范圍內(nèi)，聚焦街區(qū)實(shí)施率≥80%及更新資源任務(wù)分布比較集中的地區(qū)，結(jié)合城市更新行動(dòng)計(jì)劃600余個(gè)近期擬實(shí)施項(xiàng)目，劃定近期178個(gè)城市更新重點(diǎn)街區(qū)。

整體來(lái)看，北京城市更新“十四五”規(guī)劃進(jìn)一步明確，是對(duì)城市建成區(qū)的城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，嚴(yán)控大拆大建，嚴(yán)守安全底線(xiàn)，嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，是小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新?！兑?guī)劃》借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)城市經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合了北京實(shí)際，建立新時(shí)期科學(xué)發(fā)展、適度超前的城市更新體系，探索與超大城市現(xiàn)代化治理相契合的高質(zhì)量發(fā)展路徑，有助于北京城市更新進(jìn)程的快速發(fā)展。

（二）北京：發(fā)布城市更新條例征求意見(jiàn)稿，堅(jiān)持小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的模式

6月7日-7月6日，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)向社會(huì)公開(kāi)征求對(duì)《北京市城市更新條例》的意見(jiàn)，城市更新條例的逐步落地將對(duì)落實(shí)北京做好城市更新工作，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重大的意義，能夠有效為大型城市后續(xù)的更新工作提供法治保障。北京成為繼深圳、廣州、上海之后，第四座針對(duì)城市更新立法的一線(xiàn)城市。

《條例》重點(diǎn)內(nèi)容：

?突出首都特色：對(duì)首都功能核心區(qū)以保護(hù)更新為主

實(shí)施首都功能核心區(qū)平房（院落）保護(hù)性修繕、恢復(fù)性修建，可采用申請(qǐng)式退租、換租、房屋置換等方式，完善配套功能，改善居住環(huán)境，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，恢復(fù)傳統(tǒng)四合院基本格局；按照核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃合理利用騰退房屋，建立健全平房區(qū)社會(huì)管理機(jī)制。首都功能核心區(qū)平房（院落）騰退空間，在滿(mǎn)足居民共生院改造和申請(qǐng)式改善的基礎(chǔ)上，允許實(shí)施主體依據(jù)街區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃，利用騰退空間發(fā)展租賃住房、便民服務(wù)及文旅服務(wù)等行業(yè)。

?防止大拆大建：減量發(fā)展，以存量更新為主

堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全，堅(jiān)持敬畏歷史、敬畏文化、敬畏生態(tài)，堅(jiān)持“留改拆”并舉。以推動(dòng)老舊廠(chǎng)房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量空間資源提質(zhì)增效為主的產(chǎn)業(yè)類(lèi)城市更新。以統(tǒng)籌存量資源配置，優(yōu)化功能布局，實(shí)現(xiàn)片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域綜合性城市更新。

?注重民生服務(wù)：推動(dòng)危舊樓房改造，提升便民服務(wù)能力

對(duì)于位于重點(diǎn)地區(qū)和歷史文化街區(qū)內(nèi)的危舊樓房和簡(jiǎn)易樓，鼓勵(lì)居民騰退外遷，改善居住條件?？衫玫厣?、地下空間，補(bǔ)充部分城市功能，適度改善居民居住條件，可適當(dāng)增加建筑面積作為共有產(chǎn)權(quán)住房或保障性租賃住房。鼓勵(lì)利用存量資源改造為公共服務(wù)設(shè)施和便民服務(wù)設(shè)施，按照民生需求優(yōu)化功能、豐富供給，提升公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)能力與品質(zhì)。

?多渠道保障：盤(pán)活存量用地，引導(dǎo)社會(huì)資本參與

盤(pán)活存量：允許存量建筑用途轉(zhuǎn)換。鼓勵(lì)各類(lèi)存量建筑轉(zhuǎn)換為公共服務(wù)設(shè)施、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)施；允許公共管理和公共服務(wù)類(lèi)建筑用途相互轉(zhuǎn)換；允許商業(yè)服務(wù)業(yè)類(lèi)建筑用途相互轉(zhuǎn)換；允許工業(yè)及倉(cāng)儲(chǔ)類(lèi)建筑在符合控制性詳細(xì)規(guī)劃和工業(yè)用地管控要求的前提下，轉(zhuǎn)換為其他用途。

租賃用地：鼓勵(lì)采取租賃方式配置建設(shè)用地使用權(quán)。在租賃期內(nèi)，承租人按規(guī)定支付土地租金并完成更新改造后，符合條件的，租賃建設(shè)用地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)為出讓建設(shè)用地使用權(quán)。

資本保障：引導(dǎo)社會(huì)資本參與。鼓勵(lì)通過(guò)依法發(fā)行地方政府債券、企業(yè)債券等方式，籌集改造資金。支持社會(huì)資本開(kāi)展更新房屋再利用，實(shí)施主體完成直管公房申請(qǐng)式退租和恢復(fù)性修建后，可獲得房屋經(jīng)營(yíng)權(quán)。

一線(xiàn)城市城市更新條例對(duì)比：

深圳、上海、廣州均已發(fā)布城市更新條例或征求意見(jiàn)稿，此次北京就《條例》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，標(biāo)志著全國(guó)四個(gè)一線(xiàn)城市率先對(duì)城市更新進(jìn)行立法。上海是“留改拆”政策發(fā)源地，北京與上海的城市更新背景較為接近，均是減量發(fā)展背景下的城市更新，實(shí)行政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作，實(shí)施中更側(cè)重于歷史風(fēng)貌保護(hù)和文化傳承，進(jìn)入“減量雙控、以存量更新為主”的階段。深圳做法與廣州的政策更加相近，城市發(fā)展不受“減量”約束，城市更新實(shí)行政府統(tǒng)籌、市場(chǎng)運(yùn)作，政策紅利突出，市場(chǎng)化程度高，市場(chǎng)主體和社會(huì)資本參與較多。

表：一線(xiàn)城市城市更新條例對(duì)比

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北京的城市發(fā)展已進(jìn)入減量雙控、以存量更新為主的新階段。在此前舊城改造中，北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)、老舊低效樓宇、老舊廠(chǎng)房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多種類(lèi)型的更新，共計(jì)出臺(tái)了40多項(xiàng)配套政策。隨著城市更新條例的逐步落地，將對(duì)落實(shí)北京做好城市更新工作，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重大的意義，能夠有效為大型城市后續(xù)的更新工作提供法治保障。

（三）重慶：發(fā)布全國(guó)首部城市更新市場(chǎng)技術(shù)導(dǎo)則，“1+2+N”的城市更新政策技術(shù)體系搭建進(jìn)一步完善

3月30日，重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)發(fā)布《重慶市城市更新技術(shù)導(dǎo)則》。這是重慶市“1+2+N”城市更新政策技術(shù)體系中的2個(gè)技術(shù)文件之一，聚焦項(xiàng)目前期階段，為片區(qū)策劃方案和項(xiàng)目實(shí)施方案的編制提出技術(shù)指引，同時(shí)也是全國(guó)首部城市更新技術(shù)導(dǎo)則。

《導(dǎo)則》在重慶城市更新中處于何種地位？

在城市更新制度的頂層設(shè)計(jì)方面，2017年，重慶建立了“1+2+N”政策技術(shù)體系，促進(jìn)城市更新有序推進(jìn)。

“1”是指《重慶市城市更新管理辦法》（2021年6月已出臺(tái)）：明確了城市更新的主要內(nèi)容，構(gòu)建“兩制度一調(diào)查”的工作機(jī)制，制定審批權(quán)限下放激發(fā)區(qū)縣政府活力、審批流程再造破解項(xiàng)目落地難題、政策制度改革激發(fā)社會(huì)資本動(dòng)能等多方面城市更新保障措施；

“2”是指《城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》、《城市更新技術(shù)導(dǎo)則》2個(gè)技術(shù)文件：《專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》按認(rèn)識(shí)更新、謀劃更新、統(tǒng)籌更新、引導(dǎo)更新、保障更新、推進(jìn)更新六個(gè)部分展開(kāi)，統(tǒng)籌中心城區(qū)更新布局，劃分不同更新區(qū)域分類(lèi)，針對(duì)老舊小區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、老舊廠(chǎng)區(qū)和老舊街區(qū)四類(lèi)更新類(lèi)型提出分類(lèi)指引 ；《技術(shù)導(dǎo)則》聚焦項(xiàng)目前期階段，就片區(qū)策劃方案和項(xiàng)目實(shí)施方案的編制提出技術(shù)指引，明確了更新片區(qū)、更新項(xiàng)目等10余項(xiàng)概念，形成了2個(gè)方案文本、4個(gè)專(zhuān)題報(bào)告、27張附圖、13張附表的成果體系，制定了更新要求、片區(qū)及項(xiàng)目劃定等10余項(xiàng)工作要求；

“N”是指由市級(jí)相關(guān)部門(mén)按職能職責(zé)制定“一攬子”涉及規(guī)劃土地、準(zhǔn)入審批、產(chǎn)業(yè)培育、財(cái)政稅收的配套政策，例如《重慶市城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》、《重慶市城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》等。

圖：“1+2+N”城市更新政策技術(shù)體系

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《導(dǎo)則》作為技術(shù)體系的頂層設(shè)計(jì)，旨在進(jìn)一步細(xì)化更新工作的目標(biāo)導(dǎo)向、技術(shù)思路、編制流程和主要路徑等，指導(dǎo)城市更新參與者在實(shí)踐中科學(xué)謀劃和高效推進(jìn)。導(dǎo)則以“定內(nèi)涵、搭流程、守底線(xiàn)、引方向”的方式，重點(diǎn)解決城市更新工作中存在的城市更新概念不清晰、工作流程不明確、工作成果不規(guī)范等問(wèn)題。

《導(dǎo)則》如何指導(dǎo)項(xiàng)目有效實(shí)施？

1)定內(nèi)涵，明確更新工作定位

《導(dǎo)則》指出，重慶的城市更新是指對(duì)城市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治提升的活動(dòng)，更新任務(wù)包括完善城市公共服務(wù)設(shè)施，補(bǔ)齊市政設(shè)施短板，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，治理城市生態(tài)環(huán)境，保護(hù)歷史文化資源，盤(pán)活利用存量資源，增強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)能力，完善交通功能等?！秾?dǎo)則》將重慶城市更新對(duì)象分為五類(lèi)：老舊小區(qū)（街區(qū)）、老舊廠(chǎng)區(qū)、老舊商業(yè)區(qū)、歷史文化區(qū)、公共空間，堅(jiān)持以人為本，建設(shè)完善社區(qū)，盤(pán)活存量資產(chǎn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2)搭流程，規(guī)范更新工作路徑

《導(dǎo)則》搭建了清晰的工作流程，通過(guò)繪制工作流程圖、技術(shù)流程圖、方案編制流程圖，引導(dǎo)建立系統(tǒng)化的城市更新模式，搭建系統(tǒng)化的工作思維，并明確各階段參與主體及工作內(nèi)容，為城市更新參與者提供可操作、可落地的工作指引。

重慶城市更新以“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查—片區(qū)策劃—項(xiàng)目實(shí)施方案”的工作流程為“骨架”，以城市體檢結(jié)果等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為支撐，編制片區(qū)策劃方案，再由片區(qū)方案落地到具體項(xiàng)目。

在技術(shù)流程層面，提出了“確立更新目標(biāo)、分析更新任務(wù)、識(shí)別更新對(duì)象、挖掘更新資源、確定更新要素”的五步更新“技”法；在方案編制層面，制定了從片區(qū)策劃方案到項(xiàng)目實(shí)施方案的“兩階段操作指南”。

3)守底線(xiàn)，規(guī)范更新主體行為

《導(dǎo)則》還明確了更新方式、片區(qū)及項(xiàng)目范圍劃定、項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序等20余項(xiàng)工作要求，規(guī)范更新主體行為?！秾?dǎo)則》指出，城市更新的三種方式分別是保護(hù)修繕、改造提升、拆舊建新，并強(qiáng)調(diào)了城市更新的三大底線(xiàn)要求。

不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護(hù)價(jià)值的老建筑，不破壞老城區(qū)傳統(tǒng)格局和街巷肌理。

不隨意砍伐大樹(shù)老樹(shù)，保護(hù)老城區(qū)自然山水環(huán)境,保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。

城市更新還要嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、增建和搬遷，原則上城市更新片區(qū)內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%，拆建比不應(yīng)大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%。

4)引方向，明確更新技術(shù)要求

《導(dǎo)則》從片區(qū)層面、項(xiàng)目層面兩個(gè)維度分別就重點(diǎn)工作內(nèi)容提出了普適性的技術(shù)指引，引導(dǎo)項(xiàng)目在前期策劃和方案階段對(duì)各類(lèi)技術(shù)要求進(jìn)行統(tǒng)籌。

《導(dǎo)則》還鼓勵(lì)在街區(qū)中加強(qiáng)智慧平臺(tái)建設(shè)，集成物業(yè)服務(wù)、智慧生活、智慧政務(wù)、智慧養(yǎng)老等功能，提升街區(qū)智能化水平；倡導(dǎo)對(duì)老街巷、老建筑等歷史環(huán)境要素整體修復(fù)以及崖、壁、坡、坎等特色地形地貌保護(hù)；加強(qiáng)夜間燈光特色塑造，塑造全時(shí)段、沉浸式、全景式的歷史人文場(chǎng)景體驗(yàn)等。

本次發(fā)布的《導(dǎo)則》是在此前《管理辦法》的基礎(chǔ)上更具體的技術(shù)支撐文件，為加強(qiáng)引導(dǎo)各方主體在更新過(guò)程中建立“全局意識(shí)”起到非常重要的作用。同時(shí)在政府治理上，體現(xiàn)出了極大的前瞻性：城市更新的復(fù)雜性決定了對(duì)有效的政府治理更加依賴(lài)，而《導(dǎo)則》進(jìn)一步細(xì)化更新工作的目標(biāo)導(dǎo)向、技術(shù)思路、編制流程和主要路徑等，指導(dǎo)城市更新參與者在實(shí)踐中科學(xué)謀劃和高效推進(jìn)，有力地推動(dòng)城市更新從規(guī)劃到落地的進(jìn)程。

重慶市接連發(fā)布城市更新指導(dǎo)文件，將對(duì)全國(guó)其他城市下一階段城市更新相關(guān)政策的制定和出臺(tái)形成示范效應(yīng)和指導(dǎo)作用。對(duì)于重慶的城市更新參與者來(lái)說(shuō)，也將更加明確工作思路和工作路徑，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與城市的共成長(zhǎng)。

總結(jié)與展望

整體來(lái)看，2022年上半年，我國(guó)城市更新進(jìn)入穩(wěn)步推進(jìn)期。中央多次在高級(jí)別會(huì)議中提到要有序推進(jìn)城市更新，防止大拆大建，這也奠定了這一階段下，我國(guó)城市更新發(fā)展的主旋律。各地也在2022年度政府工作報(bào)告中聚焦城市更新，積極推進(jìn)城市改造。地方還出臺(tái)了城市更新工作計(jì)劃、指導(dǎo)性政策等，有助于推動(dòng)城市更新進(jìn)程，提升改造效率。

下半年，城市更新政策將呈現(xiàn)出三大趨勢(shì)。第一，出臺(tái)城市更新指導(dǎo)性政策的城市將不斷增多，一線(xiàn)及重慶、成都等城市更新較為成熟的地區(qū)已基本形成“綱領(lǐng)+配套文件”的政策體系，未來(lái)也將有更多城市建立政策技術(shù)體系，以指導(dǎo)和規(guī)范城市更新工作；第二，出臺(tái)政策的方向更加落地、細(xì)化，為城市更新改造指出更加明確的方向；第三，以“繡花”功夫?qū)嵤┏鞘懈?，防止大拆大建是未?lái)城市更新的主要改造方式，政策也將對(duì)全面改造有更加嚴(yán)格的限制，實(shí)施城市有機(jī)更新。

未來(lái)，我國(guó)城市更新的內(nèi)涵將更加豐富，關(guān)注點(diǎn)由外延式的發(fā)展轉(zhuǎn)向城市內(nèi)部空間質(zhì)量提升，強(qiáng)調(diào)城市質(zhì)變及城市有機(jī)更新機(jī)制的形成。各地也將努力探索適合城市特點(diǎn)的城市更新之路，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，有助于保障城市更新進(jìn)程的有序推進(jìn)。

-中指助力實(shí)施城市更新行動(dòng)-

城市的發(fā)展正在由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量更新”，開(kāi)展城市更新已成為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，也將成為新一輪城市競(jìng)爭(zhēng)力打造的關(guān)鍵。中指研究院較早進(jìn)入城市更新研究領(lǐng)域，2013年即與美國(guó)哥倫比亞大學(xué)聯(lián)合開(kāi)展城市可持續(xù)發(fā)展論壇，并實(shí)地考察了美國(guó)城市更新典型項(xiàng)目，2016年提出城市年輕態(tài)立項(xiàng)，搭建早期的城市更新相關(guān)研究理論體系。中指研究院也基于前期開(kāi)展的城市更新理論和實(shí)踐，較早組建城市更新研究課題組，專(zhuān)注于開(kāi)展城市更新相關(guān)的系列專(zhuān)題研究和項(xiàng)目服務(wù)。

中指研究院“城市更新課題組”目前已為中海、卓越等城市更新標(biāo)桿企業(yè)提供定制化咨詢(xún)服務(wù)。2020年，結(jié)合新時(shí)代中國(guó)城市更新需求，中指研究院與廣東省三舊改造協(xié)會(huì)、中國(guó)人民大學(xué)城市更新研究中心、卓越集團(tuán)共同發(fā)起，首次發(fā)布了《2020中國(guó)城市更新評(píng)價(jià)指數(shù)(廣東省)研究報(bào)告》，推動(dòng)中國(guó)城市更新進(jìn)入指數(shù)評(píng)價(jià)時(shí)代。

基于現(xiàn)有的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中指研究院為廣大城市更新服務(wù)商提供企業(yè)城市更新發(fā)展白皮書(shū)服務(wù)、城市更新企業(yè)策略/對(duì)標(biāo)研究服務(wù)、城市更新月度/季度/年度報(bào)告服務(wù)、城市更新項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)服務(wù)。此外，中指研究院積極發(fā)揮平臺(tái)價(jià)值，組織開(kāi)展年度城市更新論壇，構(gòu)建中國(guó)城市更新行業(yè)交流平臺(tái)與互動(dòng)機(jī)制。