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農(nóng)地入市圖新

　　中國(guó)持續(xù)近20年的城市化，在近幾年來遇到了土地供給瓶頸。由于存在農(nóng)村集體土地和城市土地“同地不同權(quán)”的狀況，根據(jù)現(xiàn)有的法律，中國(guó)城市化過程中需要的增量土地，過去一般要通過征用農(nóng)地的方式來實(shí)現(xiàn)。

　　但這種征用農(nóng)地?cái)U(kuò)張的辦法，由于18億畝的耕地紅線屢被觸及，以及征地過程中暴力事件的頻發(fā)，尤其是物權(quán)法實(shí)施之后，征地補(bǔ)償越來越高，政府收益遞減，已經(jīng)越來越不可行。

　　城市仍然在繼續(xù)擴(kuò)張。這就需要一個(gè)新的突破口：讓農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中的建設(shè)用地以及宅基地，進(jìn)入城市土地的供應(yīng)序列。一年前，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，土地管理要“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”。一旦存量集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場(chǎng)的問題解決了，地方政府其實(shí)可以就此“解套”。

　　在沿海各發(fā)達(dá)城市中的城中村和大城市的邊緣地帶，農(nóng)村土地特別是集體建設(shè)用地進(jìn)入城市的通道，其實(shí)已經(jīng)在地方實(shí)踐和高層默許，以及地方政府面臨土地?cái)U(kuò)張壓力等諸多因素下，漸成氣候。而在即將出臺(tái)的中央一號(hào)文件中，推進(jìn)包括土地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，亦是其重點(diǎn)內(nèi)容之一。

　　綜合近期有關(guān)決策咨詢建議，2015年中央“一號(hào)文件”一個(gè)極有可能聚焦的主題，就是推進(jìn)包括土地政策改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革深化。

　　由于中國(guó)幅員遼闊，農(nóng)村土地和集體產(chǎn)權(quán)的情況差異很大，因此根據(jù)不同地區(qū)的情況分類推進(jìn)，就成為改革實(shí)踐中的重要一環(huán)。而后以試點(diǎn)形式帶動(dòng)整體改革的路徑，也漸漸清晰。

　　本刊就此對(duì)浙江溫州樂清市農(nóng)地入市改革30年過程進(jìn)行了調(diào)查。樂清一地關(guān)于集體土地使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)、合法化的經(jīng)驗(yàn)，或能為農(nóng)村集體土地改革，和早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)同價(jià)”，要素市場(chǎng)平等化，提供可資借鑒的探索經(jīng)驗(yàn)。

　　——編者

　　推進(jìn)包括土地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有望成為2015年中央“一號(hào)文件”的重點(diǎn)內(nèi)容之一

　　農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革臨門

　　□本刊記者 焦建/文

　　12月22日至23日，中央農(nóng)村工作會(huì)議在京舉行?！敦?cái)經(jīng)》(博客,微博)(微信公眾號(hào) mycaijing)記者從各方獲得的信息表明：是次會(huì)議討論的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(討論稿)》，有望構(gòu)成2015年中央“一號(hào)文件”的基本內(nèi)容。

　　目前仍處于定稿階段的2015年“一號(hào)文件”，涉及范圍可能相當(dāng)廣泛，將圍繞2014年“一號(hào)文件”設(shè)定的議題繼續(xù)展開，幾乎包含了三農(nóng)領(lǐng)域的方方面面。

　　多位參與文件起草討論或課題調(diào)研的人士表示，除采取多種措施保障中國(guó)糧食安全、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)產(chǎn)品(000061,股吧)價(jià)格、農(nóng)村金融等傳統(tǒng)議題外，推進(jìn)包括土地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，亦將成為2015年中央“一號(hào)文件”的重點(diǎn)內(nèi)容之一。

　　從12月初起，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文已公開強(qiáng)調(diào)這一話題的重要性。與之相呼應(yīng)，在12月初由農(nóng)業(yè)部等單位下發(fā)的《關(guān)于第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)任務(wù)的批復(fù)》中，也將新增了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、深化土地制度改革等內(nèi)容。

　　因事關(guān)多重敏感內(nèi)容，這份文件與以往的起草過程有一定差異。從今年初開始，包括農(nóng)業(yè)部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心等多個(gè)相關(guān)部委及研究機(jī)構(gòu)，即已投入大量研究力量進(jìn)行關(guān)注。“在高層領(lǐng)導(dǎo)的直接交辦之下，有‘頂層設(shè)計(jì)’的意味。”一位參與相關(guān)研究的人士稱。

　　《財(cái)經(jīng)》(微信公眾號(hào) mycaijing)記者獲悉，在上述文件中，將承接中共中央十八屆三中全會(huì)《決定》及2014年“一號(hào)文件”等相關(guān)提法，對(duì)作為下一步“三農(nóng)”工作重點(diǎn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，進(jìn)行細(xì)化闡釋。其中可能將包括的內(nèi)容為：如何進(jìn)行農(nóng)業(yè)集體資產(chǎn)量化、確定集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、搭建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以及產(chǎn)權(quán)交易等議題。

　　這將是一場(chǎng)涉及2.4萬億元非資源性賬面資產(chǎn)、總計(jì)66.9億畝集體土地(包括55.3億畝農(nóng)用地和3.1億畝集體建設(shè)用地)的改革設(shè)定。因涉及農(nóng)村土地入市、農(nóng)房抵押等事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問題，做實(shí)集體產(chǎn)權(quán)，已成為未來相當(dāng)一段時(shí)期之內(nèi)，中國(guó)農(nóng)村改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性架構(gòu)。

　　對(duì)于“一號(hào)文件”可能出現(xiàn)的突破性，國(guó)研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員徐小青對(duì)《財(cái)經(jīng)》(微信公眾號(hào) mycaijing)記者表示，“目前的一系列新說法，其實(shí)在之前的多個(gè)文件中已經(jīng)有所表述，只是按照新的邏輯進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)而已。在改革試點(diǎn)工作完成之前，說政策能夠出現(xiàn)什么突破性進(jìn)展，所謂‘新突破’、‘新土改’等說法，可能并不可靠。”

　　集體產(chǎn)權(quán)待重構(gòu)

　　2015年“一號(hào)文件”除了將以相當(dāng)大的篇幅闡釋糧食安全這一主題外，其另一個(gè)重要主題，是推進(jìn)包括土地政策改革在內(nèi)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，是促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)自由流動(dòng)、優(yōu)化組合，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的制度基礎(chǔ)。”農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司司長(zhǎng)張紅宇近期為《財(cái)經(jīng)》(微信公眾號(hào) mycaijing)撰文指出。

　　在1982年《憲法》中，如此闡述集體經(jīng)濟(jì)這一概念。其第8條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”

　　而1999年的憲法修正案，將集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念明確為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這一闡釋，確立了集體經(jīng)濟(jì)組織在中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位。但直到今天，并未有系統(tǒng)的法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理、處置進(jìn)行規(guī)范。

　　“集體經(jīng)濟(jì)組織主體不明晰，產(chǎn)權(quán)歸屬不清，處置規(guī)范程序缺乏，集體資產(chǎn)處于‘人人所有、人人無份’的狀態(tài)，是透明的‘玻璃缸’，看得見，摸不著。”有研究者如此形容這一狀態(tài)。在這樣的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，1978年至1983年，中國(guó)開始進(jìn)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。“分”開始成為“統(tǒng)分結(jié)合”的主要內(nèi)容。

　　中國(guó)農(nóng)村歷經(jīng)多年積累下來的社隊(duì)資產(chǎn)，除土地外，屬于鎮(zhèn)、村(組)集體經(jīng)濟(jì)的，還包含資金、資產(chǎn)、資源等，也就此被切割為三塊：農(nóng)用地的實(shí)際使用權(quán)歸屬農(nóng)民，生產(chǎn)資料主要流向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而農(nóng)村土地所有權(quán)，則被劃歸集體經(jīng)濟(jì)組織。

　　在上述資產(chǎn)分割格局逐步形成后，對(duì)于農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐，始自上世紀(jì)80年代末，從地處改革前沿的珠江三角洲一帶起步。

　　此前，這一地區(qū)興起了用集體資產(chǎn)投資興辦企業(yè)的浪潮，但決策者大多是對(duì)企業(yè)管理運(yùn)營(yíng)不太專業(yè)的村干部和村民股民代表，在選擇產(chǎn)業(yè)類型和投資項(xiàng)目中存在一定的局限性。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)垮掉后，導(dǎo)致了本村集體資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。

　　因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出現(xiàn)及發(fā)展，也使得這些地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)居民結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，集體資產(chǎn)的管理和收益分配矛盾突出。為解決困境，珠三角地區(qū)農(nóng)民主動(dòng)開始進(jìn)行不同方式的產(chǎn)權(quán)制度改革探索與實(shí)踐。

　　上世紀(jì)90年代后，隨著北京、上海、江蘇、浙江等地逐步遇到同樣的問題，它們也開始相繼進(jìn)行改革試點(diǎn)。

　　新世紀(jì)以來，改革的覆蓋地區(qū)，逐漸在全國(guó)各地農(nóng)村出現(xiàn)擴(kuò)張。與以往主要以處置集體興辦的企業(yè)不同，此時(shí)改革加速的大背景，變成了農(nóng)村加快城市化。

　　相關(guān)法律規(guī)范的缺失，則使各地政府對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)問題的處理千差萬別，也極易引發(fā)各類矛盾，以及大量貪腐案件。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2013年反映村集體資產(chǎn)管理問題的來信，已占到農(nóng)村農(nóng)業(yè)類來信總數(shù)的23%。

　　“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行。”農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華近日指出。

　　土地產(chǎn)權(quán)是改革核心

　　2013年11月十八屆三中全會(huì)召開之后，有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的進(jìn)程，開始明顯提速。“十八屆三中全會(huì)提出的300多項(xiàng)改革任務(wù)中，有超過50項(xiàng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)，這其中的重頭戲就是包括土地制度在內(nèi)的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊近期在參加一次相關(guān)活動(dòng)時(shí)公開表示。

　　上述會(huì)議后不久，當(dāng)年中央農(nóng)村工作會(huì)議則明確提出，要“堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度”，并用意識(shí)形態(tài)的邏輯劃定了紅線：堅(jiān)持黨的農(nóng)村政策，首要的就是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，并明確提出了“落實(shí)集體所有權(quán)”。

　　因涉及多重利益關(guān)系，土地改革，是落實(shí)集體所有權(quán)的首要核心問題，也是助推整體改革的核心動(dòng)力。

　　1988年，隨著《中華人民共和國(guó)土地管理法》出臺(tái)及非農(nóng)用地?cái)?shù)量增加，與土地相關(guān)的產(chǎn)權(quán)屬性開始發(fā)生改變：中國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)民集體的土地非農(nóng)用權(quán)利，逐步被政府和開發(fā)商占有，其實(shí)際地權(quán)變得日益縮小。

　　為扭轉(zhuǎn)這一格局，無論是智囊還是決策層，都面臨著截然相反的兩種路徑選擇：一是進(jìn)一步坐實(shí)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，激進(jìn)的方式就是私有化，并配套廢除戶籍制度；二是回歸統(tǒng)分結(jié)合的集體經(jīng)濟(jì)制度，在過度“分”基礎(chǔ)上加強(qiáng)“統(tǒng)”，重建集體產(chǎn)權(quán)主體。

　　無論在意識(shí)形態(tài)還是經(jīng)濟(jì)理論上，這兩種選擇的沖突都非常大。“可以認(rèn)為，經(jīng)過連續(xù)的討論，中央的農(nóng)村思路有了很大變化，放棄了工業(yè)化生產(chǎn)的路子，更鮮明地回歸和尊重了統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的歷史合理性。”一位研究人士指出。

　　隨著十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)民土地入市的規(guī)定出臺(tái)，在中國(guó)當(dāng)前的語境之下，至少包括農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、農(nóng)民宅基地的使用權(quán)限，以及村集體的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，像在集體建設(shè)用地上建起的廠房、門面，以集體名義投資入股的各種經(jīng)營(yíng)性組織等，這些都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)的范圍，也將是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。

　　具體而言，在涉及農(nóng)村土地制度時(shí)，為落實(shí)集體產(chǎn)權(quán)主體，目前的改革可被分解成三大部分：第一部分涉及到國(guó)家征地制度的改革，對(duì)象為用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)村集體土地；第二部分涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地，既包括農(nóng)民的宅基地，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，還包括農(nóng)村的公共設(shè)施和公益性用地；第三部分涉及到農(nóng)地，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。

　　就第一及第二部分而言，十八屆三中全會(huì)對(duì)征地制度改革提出了要求，允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，并且和國(guó)有土地同等權(quán)利。除此之外，即使不屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果符合規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體的土地也可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

　　中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文認(rèn)為，在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地入市的渠道打開之后，與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)相關(guān)的核心問題，是增值收益怎么分配。“十八屆三中全會(huì)明確提出要建立兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機(jī)制，并明確要求合理提高個(gè)人收益。”陳錫文說。

　　目前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)有關(guān)的一個(gè)重要問題，是農(nóng)民住宅的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請(qǐng)宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，是不是意味著集體外部人員也可以獲得？這將涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。

　　就第三部分屬于集體的農(nóng)用地而言，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊表示，要更好地引導(dǎo)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要從成員權(quán)的視角進(jìn)一步明確集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，需要在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上進(jìn)一步確權(quán)擴(kuò)能和還權(quán)于民。應(yīng)通過農(nóng)村土地三權(quán)分離的方式，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，把產(chǎn)權(quán)界定清晰，“承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分開，這是我們?cè)诶碚撋系囊粋€(gè)很大的創(chuàng)新”。

　　今年以來，相關(guān)部門已經(jīng)多次召開會(huì)議，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體框架進(jìn)行研究，并設(shè)計(jì)了一系列改革方案，而農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的思路已經(jīng)寫入中央政府發(fā)布的多項(xiàng)涉農(nóng)文件中。

　　審慎推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革

　　從各地實(shí)踐看，一旦完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，一是能有效促進(jìn)農(nóng)民增收；二是有利于激活要素潛能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展；三是有利于保證農(nóng)民的民主權(quán)利，完善農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)。

　　相對(duì)于農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度改革等制度創(chuàng)新，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革既沒有清晰可辨的路徑選擇，也沒有可資借鑒的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，是典型的“摸著石頭過河”，面臨的并不是一條坦途。

　　2007年，農(nóng)業(yè)部即出臺(tái)了集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見。但截至2013年底，中國(guó)僅有2.8萬個(gè)村和5萬個(gè)組完成了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。而據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)目前有58.7萬個(gè)村和497.2萬個(gè)組。

　　這首先源自改革涉及的面太廣。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)象不僅包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的資金、資產(chǎn)，還包括集體資源；改革的范圍不僅涉及發(fā)達(dá)地區(qū)、東部沿海地區(qū)、城市郊區(qū)，還涉及廣大農(nóng)村地區(qū)。

　　中國(guó)各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異也很大。來自農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額達(dá)到2.4萬億元，其中東部地區(qū)占比超過75%，村均超過700萬元，有些村莊集體資產(chǎn)過億元，對(duì)集體產(chǎn)權(quán)改革呼聲強(qiáng)烈。

　　中西部地區(qū)則是另一番景象。中部地區(qū)資產(chǎn)總額占全國(guó)的比例接近17%，但村資產(chǎn)平均不足200萬元，西部地區(qū)村級(jí)集體組織資產(chǎn)的比重占全國(guó)的7%左右，村資產(chǎn)平均僅有120余萬元。有些村鎮(zhèn)甚至負(fù)債累累。

　　“部分城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村賬面資產(chǎn)數(shù)以億計(jì)，如浙江省寧波市江東區(qū)驚駕村，資產(chǎn)總額已達(dá)4.3億元。已到了‘非改不可’的程度；但更廣大的中西部地區(qū)空殼村、負(fù)債村則比比皆是，賬面資產(chǎn)不多，土地升值空間也不大，改革動(dòng)力相對(duì)不足。”張紅宇表示。

　　因農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向目標(biāo)呈現(xiàn)多元化，對(duì)于改革的組織載體、成員界定、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等問題的爭(zhēng)議分歧較大，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式也沒有比較一致的認(rèn)識(shí)和看法。

　　目前各方的基本共識(shí)是，要根據(jù)不同地區(qū)的情況分類推進(jìn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、村集體資產(chǎn)較多的地區(qū)，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，推進(jìn)股份合作制改革，建立起現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理制度，使集體組織成員能夠按照股份分享集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益。

　　對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，集體資產(chǎn)較少甚至負(fù)債的地區(qū)，改革的重點(diǎn)則是還權(quán)賦能。一方面加強(qiáng)土地制度改革，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證落到實(shí)處，穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地、宅基地管理制度改革，另一方面強(qiáng)化村集體資產(chǎn)的財(cái)務(wù)管理。

　　12月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心舉辦了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究座談會(huì)。在政策建設(shè)層面，由農(nóng)業(yè)部牽頭的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革框架正在完善。目前，《有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份全能改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》均已正式印發(fā)，由中農(nóng)辦牽頭制定的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，則正在征求相關(guān)部門、地方政府意見，等待會(huì)簽。

　　按照農(nóng)業(yè)部一位相關(guān)人士的解讀，上述意見和方案主要有幾層意思：一是建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制；依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，落實(shí)好農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利。

　　二是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。前不久，中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》明確提到，要用五年左右時(shí)間做好農(nóng)村土地的確權(quán)頒證登記工作。

　　三是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

　　這些領(lǐng)域的試點(diǎn)已經(jīng)在全國(guó)進(jìn)行，兼顧東、中、西部不同區(qū)域，選擇若干有條件的縣(市)為單位開展，工作將在2017年底完成。

　　資料

　　集體經(jīng)濟(jì)組織沿革

　　中國(guó)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，產(chǎn)生于上世紀(jì)五十年代初的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。1962年9月，《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》正式規(guī)定：農(nóng)村人民公社是適應(yīng)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的基礎(chǔ)上聯(lián)合組成的。它在一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，是社會(huì)主義的互助、互利的集體經(jīng)濟(jì)組織。

　　1978年十一屆三中全會(huì)之后，隨著農(nóng)村家庭承包責(zé)任制逐步建立。原交由集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的大型牲畜、農(nóng)具、耕地等生產(chǎn)資料全部分配到以家庭為單位的農(nóng)戶。為適應(yīng)這一變化，1982年《憲法》做出了兩項(xiàng)重大規(guī)定：

　　一是針對(duì)公社一級(jí)。規(guī)定將人民公社原來政經(jīng)合一的體制改為政社分設(shè)體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織，但后者至今尚沒有完全成熟建立起來。

　　二是針對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)一級(jí)。在生產(chǎn)大隊(duì)地理基礎(chǔ)上，設(shè)立自然村，在村設(shè)立村民自治組織---村民委員會(huì)。由于農(nóng)村改革的不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范性政策法律法規(guī)不健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理及其活動(dòng)，處于由村民委員及其村民小組代管狀態(tài)。

　　這是中國(guó)在后人民公社化時(shí)代語境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一更換了新內(nèi)涵的名詞的第一次出現(xiàn)。

　　1999年的憲法修正案，將這一概念最終被明確為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這一闡釋，確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位。