鄭永年：中國反腐敗運動的新政治意涵

中國新一代領(lǐng)導層和新一屆政府產(chǎn)生以來，就開始了規(guī)模巨大的反腐敗運動，至今仍在如火如荼地進行。自改革開放以來，歷屆領(lǐng)導人和政府都會發(fā)動反腐敗運動。但一些敏感的觀察家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，這次反腐敗從各個角度來說，和以往很不相同。到底不同在哪里呢？人們也說不清楚。這次反腐敗的意涵，不是僅僅從其所已經(jīng)達到的深度和廣度所能說清楚的，必須把反腐敗運動的深刻意義，置于中國目前所面臨的政治大環(huán)境中來認識。

　　改革開放三十多年來，中國的經(jīng)濟社會在轉(zhuǎn)型，官場的腐敗模式也在持續(xù)變化之中。發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，腐敗表現(xiàn)出幾個非常明顯的特征。首先是腐敗數(shù)量的巨大。早期的腐敗是以萬計數(shù)，現(xiàn)在是以億來計數(shù)，有些案例甚至以數(shù)十億、百億來計數(shù)。第二，犯案官員的數(shù)量越來越多。中央提蒼蠅、老虎一起打，但人們發(fā)現(xiàn)蒼蠅、老虎似乎到處都是。第三，腐敗官員的層級越來越高，從部長到政治局委員犯案者數(shù)量也不少。如果繼續(xù)追究，就有可能發(fā)現(xiàn)更高級別的官員。第四，腐敗已經(jīng)具有了集團的性質(zhì)，不再局限于單獨的個人。在地方政府這一層面，官員的集體腐敗案在1990年代中期就存在了，并且位數(shù)不少。發(fā)展到今天，這種集團性腐敗已經(jīng)發(fā)展到中央級別的官員了。

　　在一個層面，腐敗的這些變化是可以理解的，主要是制度建設(shè)跟不上經(jīng)濟變遷。在過去三十多年，中國的經(jīng)濟發(fā)展快速，今天的經(jīng)濟規(guī)模已是世界第二。但同時，中國并沒有足夠的政治體制改革，老的體制早已經(jīng)弱化；新的、健全的體制還沒有建立起來，因此，從總體上說，現(xiàn)行體制已經(jīng)很難承擔吏治的責任。例如，現(xiàn)在官員經(jīng)濟腐敗的規(guī)模如此龐大，已經(jīng)超出人類理性的計算。如果腐敗幾百萬，人們還可以用理性來解釋。但是，那些規(guī)模大到數(shù)十億、數(shù)百億的案件用什么來解釋呢？不用說官員一輩子了，幾輩子都用不完的錢財?shù)降滓墒裁茨兀?/p>

　　在這樣的情況下，反腐敗的意義可以說是不言自明了。大面積、大規(guī)模的腐敗關(guān)系到執(zhí)政黨的合法性。“腐敗要亡黨亡國”是中共再三強調(diào)的。中國盡管沒有民主國家那樣的選舉制度，但在政府和人民之間也存在著一種不言自明的“社會契約”。傳統(tǒng)上，皇帝統(tǒng)治社會是“天命”，一旦失去“天命”就會被推翻。朝廷的腐敗就是失去“天命”的一個重要指標。今天，盡管人們不相信“天命”了，但如果腐敗不能整治，政權(quán)還是有可能不保。很多年里，執(zhí)政黨高層也一直在強調(diào)，官員的權(quán)力是人民給的。如果用不好人民所給的權(quán)力，人民是可以收回這個權(quán)力的。一句話，官員的腐敗會單方面毀掉政府與人民之間的“契約”關(guān)系，從而失去合法性。

　　這個道理可能誰都懂，但對一些干部官員來說，并不想知道歷史上經(jīng)常發(fā)生的王朝更替對自己有什么關(guān)系？國家的興衰與自己又有什么關(guān)系呢？很少有官員能夠超越自己的、家族的和小圈子的利益去考量整個政黨和國家的利益。盡管歷屆政府都反腐敗，但腐敗者照常我行我素，變本加厲，以至于發(fā)展到今天的局面。今天的腐敗和以往的腐敗有什么區(qū)別？這里的情況很復雜，簡單地說，寡頭經(jīng)濟局面已經(jīng)基本形成并且成為腐敗的經(jīng)濟制度基礎(chǔ)，而一些經(jīng)濟寡頭開始轉(zhuǎn)向政治，既“玩”金錢又“玩”權(quán)力，從而嚴重惡化著中國總體政治環(huán)境。無論是政府本身的治理能力，還是老百姓對政府越來越甚的抱怨和不滿，都可以在這里找到根源。

　　反腐敗就是反寡頭

　　因此，這次反腐敗有了新的政治意涵，那就是反寡頭。

　　中國經(jīng)濟寡頭的形成有其體制原因。計劃經(jīng)濟時代，整個國民經(jīng)濟是官僚經(jīng)濟，各級政府管理所有經(jīng)濟活動。在這個體制下，國民經(jīng)濟被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領(lǐng)域，并且是從中央到地方的垂直治理。這是一種變相的“封建制度”。改革開放后，中國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，但經(jīng)濟管理的部門化制度特征并沒有變，只不過是隨著產(chǎn)業(yè)的變化，增添了新的經(jīng)濟部門，例如電信和金融等。

　　在90年代中期，中國政府對大型國有企業(yè)進行“抓大”的改革，就是組建龐大的國有企業(yè)集團，試圖增強企業(yè)的國際競爭力。這個改革的本意沒有錯，并且從企業(yè)盈利的角度來看也很成功。不過，因為以市場為基礎(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)沒有到位，國有企業(yè)的不同領(lǐng)域形成高度壟斷的局面。一個普遍的共識是，國有企業(yè)的高利潤來自壟斷而非市場競爭力。部門經(jīng)濟的高度壟斷性便是經(jīng)濟寡頭的經(jīng)濟制度基礎(chǔ)。

　　除了經(jīng)濟制度基礎(chǔ)，經(jīng)濟寡頭的形成背后還有諸多政治因素。首先是高層領(lǐng)導人的背景。中國的領(lǐng)導層來自“五湖四海”，背景必須是多元的，這是治理一個龐大國家所必需的。但來自不同背景的領(lǐng)導人必然對政治運作產(chǎn)生不同的影響。很多年來，一些高層領(lǐng)導人來自國有企業(yè)，他們和原來的“領(lǐng)地”仍然保持著緊密的關(guān)系。并且因為中國的國有企業(yè)仍然保留著行政級別，主要國有企業(yè)（央企）老總本身也是政府官員，這就使得這種關(guān)系更加變得有機不可分。

　　另外一個重要的政治因素是中國的政治權(quán)力運作方式。為了便于管理，中國把治理功能分成不同的領(lǐng)域，即中國所說的“口”，例如黨務(wù)口、政法口、宣傳口等。在高層（政治局和常委）實行的是權(quán)力分工原則，不同的“口”由不同的領(lǐng)導人負責，并且往往是一個領(lǐng)導人在他所管轄的“口”內(nèi)擁有絕對的權(quán)力。各個“口”之間只有分工，而缺少協(xié)調(diào)機制，往往形成“山頭主義”。一旦經(jīng)濟寡頭的情形和這種高層領(lǐng)導權(quán)力分工結(jié)合起來，經(jīng)濟寡頭就擁有了無比強大的政治力量。

　　更為嚴峻的是，經(jīng)濟寡頭開始試圖干預國家政治生活。經(jīng)濟寡頭不僅分割了中國的國民經(jīng)濟，而且在“富可敵國”的情況下，經(jīng)常在政治上變得具有野心。從這次反腐敗所發(fā)現(xiàn)的情況來看，這些寡頭一方面通過各種關(guān)系向地方和基層延伸，其操作方式往往是黑社會性質(zhì)的，另一方面也往上延伸到權(quán)力核心，干預國家政治。這種情況使得中國總體政治變得越來越復雜，越來越難治理。在中共十八大之前，中國發(fā)生了多少政治方面的事情，使得外界非常擔憂中國高層的政治穩(wěn)定問題。所發(fā)生的很多事情，和經(jīng)濟寡頭向政治領(lǐng)域延伸是有關(guān)聯(lián)的。

　　寡頭政治顛覆民主

　　中國必須通過大規(guī)模的反腐敗運動來消除經(jīng)濟寡頭，尤其是防止其轉(zhuǎn)型成為政治寡頭。臺灣“黑金政治”的教訓中國要吸取，俄羅斯、烏克蘭等一些后共產(chǎn)主義國家的共同政治教訓更要吸取。臺灣在民主化過程中，經(jīng)歷了很長時間的“黑金政治”，金錢操縱和影響政治合法化，造成了臺灣今天的政治格局。俄羅斯葉利欽（耶爾辛）時代，在短時間里經(jīng)濟快速寡頭化，并且具有了足夠的實力來主導國家政治。只有到了普京時代，花費了很大的力氣，才把這個勢頭遏制住。

　　今天的烏克蘭更是如此，寡頭之間的激烈爭斗，引發(fā)地緣政治之爭，把國家推向了解體的邊緣。無論是俄羅斯還是烏克蘭都說明了，政治寡頭一旦形成，并且他們之間開始進行競爭，“民主化”就變得不可避免。但這里的“民主”僅僅是假“民主”之名實現(xiàn)寡頭之間的惡性競爭。所有的寡頭都會用異常漂亮的政治口號，通過欺騙民眾來實現(xiàn)自己的野心。寡頭政治下的政黨政治就是寡頭政黨，政黨只是名，寡頭通過政黨操縱國家政治才是實。不同的寡頭不僅尋找國內(nèi)的支持者，更是尋找外國的支持力量。結(jié)果，既犧牲了國內(nèi)民眾的利益，也犧牲了國家的利益。一旦寡頭形成，民主政治只能是犧牲社會整體利益的劣質(zhì)民主。

　　從這個角度來看，中國的反腐敗運動不能僅僅停留在抓“蒼蠅”和“老虎”的層面，要使反腐敗運動更具有政治意義，必須深入到反經(jīng)濟寡頭，切斷經(jīng)濟寡頭向政治延伸的途徑?；蛘哒f，反腐敗就是要營造一個健全的政治環(huán)境。沒有這個環(huán)境，民眾對執(zhí)政黨的抱怨和對政府的不滿會越來越甚，執(zhí)政黨和其政府的合法性也會繼續(xù)遞減。一旦寡頭經(jīng)濟演變成寡頭政治，中國就很難避免葉利欽時代的俄國，更說不定是今天烏克蘭的局面。寡頭之爭必然會造成執(zhí)政黨和國家的分裂。上世紀30年代軍閥割據(jù)的經(jīng)驗也應(yīng)當很好地總結(jié)，軍閥也是寡頭。

　　更為重要的是，在營造健全政治環(huán)境的基礎(chǔ)上，必須確立預防寡頭經(jīng)濟和寡頭政治的體制。首先要改革產(chǎn)生經(jīng)濟寡頭的經(jīng)濟制度基礎(chǔ)，對國有企業(yè)集團進行現(xiàn)代企業(yè)制度的改革。這個目標在90年代中期就已經(jīng)提出，但這些年并沒有什么進展。在一些國有企業(yè)集團演變成為寡頭經(jīng)濟之后，這些年來討論國有企業(yè)改革也儼然成為敏感的政治問題。反壟斷、市場化、去行政化和透明化，都是國有企業(yè)集團可以引入的改革。

　　同時，國有企業(yè)集團也必須引入有效的人才制度，通過公開透明的方式向社會招收人才，而不能淪落為權(quán)貴交換“人才”的封閉的制度。應(yīng)當強調(diào)的是，國有企業(yè)集團的“私有化”，無論是通過正在討論的“混合所有制”還是通過類似九十年代的“民營化”，都無助于消除寡頭；相反，這種做法必然演變成為“內(nèi)部私有化”，從而加速寡頭的產(chǎn)生和壯大。葉利欽時代的俄國是私人寡頭，烏克蘭也是私人寡頭。

　　同時，中國也要確立專業(yè)的政治管理者。這方面，可以向中國的傳統(tǒng)學習很多有益的經(jīng)驗。中國的傳統(tǒng)制度設(shè)計切斷了商人和儒家統(tǒng)治集團之間的關(guān)系。盡管掌握權(quán)力的人也會努力通過各種合法或者非法的途徑尋求財富，但掌權(quán)者本身不會成為“商”的一部分。再者，商人的財富更不能直接轉(zhuǎn)化成政治權(quán)力。商人的家族成員如果要獲得政治權(quán)力，就必須通過和其他人一樣的正常途徑，把自己轉(zhuǎn)變成為“士”而進入統(tǒng)治集團。這個原則今天也適用。把經(jīng)濟權(quán)力和政治權(quán)力隔離開來的制度，有利于清廉政府的建設(shè)，更有利于規(guī)制型政府的建立。

　　在現(xiàn)有體制下，國有企業(yè)的管理者可以直接轉(zhuǎn)化為政府官員，也就是說經(jīng)濟權(quán)力和政治權(quán)力之間可以直接轉(zhuǎn)換。經(jīng)濟和政治之間的這種關(guān)聯(lián)既是寡頭形成的制度根源，也是經(jīng)濟政治腐敗的制度根源。同樣，中國一直在致力于規(guī)制型政府的建設(shè)，就是要確立政府對企業(yè)行為的監(jiān)管，但成效不大。這不難理解。在政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)力可以直接轉(zhuǎn)化的情況下，政府對企業(yè)的監(jiān)管就會出現(xiàn)“左手監(jiān)管右手”的情形，不可能有規(guī)制型政府。

　　中國的腐敗發(fā)展到今天的局面，使得反腐敗運動不僅僅是要解決執(zhí)政黨和政府的合法性問題，更是重建政治生態(tài)的問題。如果任由寡頭經(jīng)濟演變成寡頭政治，無論是中國經(jīng)濟還是政治就會變得毫無希望；社會成員即使不滿，也可以抗議，但在寡頭的主宰下也會力不從心，淪為寡頭操縱的對象。因此，今天的反腐敗應(yīng)當也必須深入下去。當然，正如歷次反腐敗運動所展示的，今天的反腐敗運動最終能否提升到制度層面，通過各種健全的制度來避免寡頭經(jīng)濟和寡頭政治，人們當拭目以待。